18世纪末期,英国政府决定把犯了罪的英国人统统发配到澳洲去。一些私人船主承包了从英国往澳洲大规模运送犯人的工作。英国政府开始实行的办法是,以上船的犯人数支付船主费用。起初船主为了牟取暴利,尽可能地多装人,使船上条件更加恶劣,因此死的人很多。
为了改变这种状况,英国政府采取了新的措施。在每一艘船上都派了一名政府官员监督,再派一名医生负责犯人的医疗卫生。同时,对犯人的生活标准做了硬性规定。但是,死亡率不仅没有降下来,有的船上的监督官员和医生竟然也不明不白地死了。原来一些船主为了贪图暴利,贿赂官员,如果官员不同流合污,就被扔到大洋里喂鱼了。政府支付了监督费用,却照常死人。后来英政府又采取了新的办法,把船主召集起来进行教育培训。教育他们要珍惜生命,不能把金钱看得比生命重要。但是,情况依然没有好转,死亡率一直居高不下。
一位英国议员认为,是那些私人船主钻了制度的空子。而制度的缺陷在于,政府给船主的报酬,是以上船人数来计算的。他提出从改变制度开始：政府以到澳洲上岸的人数为准计算报酬,不论在英国上船装多少人,到了澳洲上岸的时候,再清点人数支付报酬。问题迎刃而解。船主主动请医生跟船,在船上准备药品,改善生活,尽可能地让每一个上船的人,都活着到达目的地。他们十分清楚,上岸一个人就意味着一份收入。
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